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世界銀行營商環境評估價值體系與方法論

——以“開辦企業”為例

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發布時間:2019-03-05 09:54 來源:
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  一年一度的世界銀行全球營商環境評估又要開始了。世界銀行的全球營商環境評估報告,影響日益廣泛。世界銀行從2003年開始,對全球100多個經濟體的營商環境進行排序,對各國吸引投資乃至于經濟社會發展,均產生極其廣泛的影響。
  以2018年的報告為例,世界銀行對190個經濟體從“開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產”等10個領域,進行全面評估并逐一排名。在沒有其他機構作出更全面、更權威的評估報告之前,世界銀行的排名無疑具有風向標的意義。
  工欲善其事,必先利其器。提升我國營商環境排名,要從了解世界銀行營商環境評估制度規則入手。其中最為基礎也是最為重要的切入點,就是世界銀行營商環境評估的價值體系和方法論。它發揮著構建世界銀行營商環境評估制度規則、在規則產生歧義時解釋規則、在規則存在空白時進行漏洞填補的基礎功能。
  世界銀行發布的多次評估報告指出,擺脫貧困最有效的方式是提供更多報酬更高的工作機會,而這有賴于該經濟體擁有良好的營商環境。一個經濟體營商環境的改善體現在諸多方面,集中表現為環節減少、流程簡化、時間減少和費用降低4個方面。而所有的這一切,均要以可反復適用與可普遍適用的制度規則作為保障。因而,透明、可獲得并可有效執行的規制(regulation)措施,構成世界銀行營商環境評估的基礎性內容。這也是在世界銀行營商環境評估的專家團隊中,為什么有那么多法律人士的原因。
  世界銀行營商環境評估的每一指標體系,都會以一篇經典文獻作為理論支撐。故而,研習相應的文獻,對于理解世界銀行的評估體系大有裨益。甚至可以說,對有志于做好相關工作的專業人士而言,研習文獻,是一項繞不開的基礎工作。本文以世界銀行營商環境評估的“開辦企業”指標為例,分析其中的價值體系與方法論。
  “開辦企業”(startinga business)是世界銀行營商環境評估指標中的第一項。該項指標以4名國外學者共同撰寫的著名文獻——《準入監管》(The Regulation of Entry)作為理論依據。這篇2002年發表于《經濟學季刊》(The Quarterly Journal of Economics, February)的文章,以實證研究的方法,描述了85個經濟體準入監管的必要程序,以及完成這些程序所花費的時間和費用。文章關注的焦點是,企業能夠正式營業之前為了滿足法律要求所需要承擔的成本(體現為時間和費用)以及在政府毫不拖延情況下所需的最短時間。該文的研究思路是,提出關于“準入監管”的兩類截然相反的觀點,然后以大量的實證數據來證成或證偽。簡單地說,由于這方面的理論總是含糊不清,作者傾向于運用經驗證據來形成結論。
  文章指出,贊成加強市場準入監管的觀點,以庇古(Pigou,1938)的公共利益理論為基礎。該理論指出,不受規制的市場會由于其自然壟斷或外部性而出現經常性失靈。一個追求社會效率的政府,應當通過監管來對抗這種市場失靈,從而達到保護公眾的目的。這一理論適用到準入上,認為政府應當篩選出進入者,以保證消費者能夠從“理想的”賣家手中買到高質量的產品。這種管制能夠減少不可靠的商家提供的低質量產品,還能夠降低乃至于減少污染等外部性造成的市場失靈。通過注冊,新公司獲得官方批準,使得他們有足夠的聲譽與其他企業及社會公眾進行交易。公共利益理論預測,越嚴厲的準入監管規則(特別是更多的程序)應該能夠造就更為良好的社會效果。
  然而,與該理論相反的是,公共選擇理論認為,政府并非良性,而且,政府管制效率低下。這一理論有兩種形態,其一為Stigler的“捕獲理論”。該理論認為,規制是因行業而形成的,其設計和運作都是為了提高行業的收益。更嚴格的準入規則提升了準入門檻,阻止競爭者的進入,行業從業者的利益得以保障。但其結果是形成了行業從業者更強的市場支配力,而不是更大的消費者利益。其二為“收費亭理論”(新規制經濟理論)。該理論認為,行政許可和管制存在的一個重要原因是為了授予官員拒絕的權力來收受賄賂,以作為提供許可的回報。“捕獲理論”和“收費亭理論”的共同特點是,它們指出了管制的目的是創造和篡取租金,但對社會整體并無助益。兩者的區別點在于,“捕獲理論”強調行業的既有利益,而“收費亭理論”則強調管制對政治家和官僚階層的利益。
  文章在闡釋了“公共利益理論”與“公共選擇理論”之后,經過分析,作者站在了“公共選擇理論”這邊。作者認為,管制是無效的,其一部分原因在于,管制者本身混亂;另一部分原因則在于為了增加腐敗尋租可能性而導致的政策扭曲。這方面,“高速收費亭”的類比就非常形象。在理論上,有效的管制可以要求有償使用道路,并形成資源的最佳配置。但出于自利動機,公路所經過的每一個村鎮都可能會設立自己的收費站,甚至封鎖其他可行的道路來迫使車輛流向收費道路,因而,收費是無效的……除非申請者付出大筆金錢,否則會被刻意無限期延誤或被重復制造障礙。文章認同“公共選擇理論”的以下預測:更嚴格的管制與不充分競爭和更高程度的腐敗緊密相連。
  這篇文章的實證研究也證明了這一點。在莫桑比克,要成立公司,企業家必須經過19道程序,花至少149個工作日,繳納256美元的費用。在意大利,為了同等目的而獲得必要許可,企業家需要經過16道程序,繳納3946美元的費用,等待至少62個工作日。相比之下,在加拿大,企業家2天之內通過繳納280美元費用,經過2道程序就能完成企業設立。
  基于此種分析,文章即著手從減少程序、縮減時間和降低費用3個維度來展開。文章所采取的實證研究方法非常扎實,盡可能避免數據失真而導致結論失察。例如,在收集數據時,它們從政府公開信息、世界銀行、國際開發署等發展機構和政府官網上搜集關于企業設立程序的信息;接著聯系相關政府機構來確認這些數據的準確性;最后,針對每一個國家,委任一家律師事務所出具關于當地準入管制的獨立報告,體現對營商人士感受度本身的尊重。在沒有法律明確定義的情況下,作者會采取官方報告。如果幾個官方數據來源表明,存在幾個不同的企業設立時間和成本,則選取中位數。如果缺乏官方對時間和成本的估測,就采用當地企業律師的估測。如果幾個非官方數據來源(比如私人律師)有不同的估測,就取中位數。
  確定以上數據采集路徑后,文章進一步明確了“程序”“時間”和“費用”的認定標準。
  關于設立程序,文章指出,只有一項單獨的活動需要初創企業的企業家與外部進行互動時才能成為程序。這些互動包括與國家、當地政府、律師、審計師、公司印章制造商、公證人等。此種互動強調外部性,比如說,所有的有限責任公司都需要召開首次股東大會來正式通過公司章程,但由于這些活動只包括企業家,不被設定為程序。同樣,大多數公司會雇律師來起草公司章程,但這也不被認為是程序,除非法律明確要求律師參與。文章沒有將企業家可以避免的活動列為程序(比如在注冊完成前,保留提議的企業名稱專有權),也未將在營業開始后進行的活動列為程序。當獲得一份文件需要幾個涉及不同部門的幾個單獨程序時,文章將每一個程序都列為一項程序。比如說,一個保加利亞的企業家從首都索菲亞的公司注冊處收到它的注冊證明,然后需要在官方指定的銀行支付相關費用。盡管這兩個活動都和“獲得注冊證明”相關,在文章的數據中,它們仍然被認為是兩個不同的程序。總結而言,程序要滿足“外部性”“強制性”及“主體獨立性”。
  關于設立時間,文章按照企業設立程序來收集信息,并依據官方數據計算完成每一項程序需要耗費多少個工作日。文章忽略用來收集信息的時間,并且假設所有的程序甫一開始便是已知的。文章同樣假設,程序會盡可能同時進行以保證最高效率。由于企業家可能無法在同一天拜訪幾家不同的機關(特別是如果他們來自外地),文章把拜訪一家機關所需最短時間設置為一天。這樣做的另一個理由是,有關機構有時候開放的時間很短,例如,埃及開羅的經濟部和司法部開放時間僅在上午11時半到下午2時半。
  關于設立費用,文章根據所有可以識別的官方費用來估算準入管制的花費:表格、影印件、郵票、法律和公證費用等等。所有的費用數據都是官方的。另外,企業設立的起始資本則為法律明文規定的最低注冊資本要求。

□上海市司法局副局長 法學教授 羅培新

(責任編輯:)

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