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行政復議行政訴訟適格主體研討會觀點摘要

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發布時間:2019-03-26 09:08 來源:
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編者按
  
近年來,職業索賠和職業舉報問題備受關注。一方面,職業索賠和職業舉報人對于及時發現違法行為線索有一定積極作用;另一方面,一些別有用心的職業索賠人、職業舉報人濫用訴權,給行政執法和司法審查帶來極大干擾,浪費了行政資源。日前,中國市場監管報召開行政復議行政訴訟適格主體研討會,來自法院、司法、行政等部門的代表,以及相關領域的專家學者,就舉報投訴相關問題進行交流,以期推動問題的依法有效解決。

形成體系化解釋和整體制度設計
  行政執法是對糾紛的前端處理,司法審判是對糾紛的后端解決。目前,進入司法程序的這類案件大多因涉及原告資格等不符合起訴條件被裁定駁回起訴,進入實體審理的案例不多。
  投訴舉報只是一個入口,監管機關接到的投訴舉報涉及多種性質。根據《消費者權益保護法》的懲罰性賠償規定,這部分內容屬于民事訴訟范疇,解決的是消費者跟商家之間的法律關系。如果消費者為了自身的合法權益投訴舉報,行政機關應該對商家是否存在違法行為進行查處,并將查處結果告知投訴舉報人。若投訴舉報人對查處結果不服,可以申請行政復議或者提起行政訴訟。此時,消費者因為享有實體法上的請求權基礎而具有訴訟法上的原告資格,即其與查處結果存在利害關系。若消費者的投訴舉報僅涉及公益性質,則不屬于現行法律規定的利害關系范疇,不具有原告資格。行政機關可以對該投訴舉報進行調查或轉處,但對處理結果不服申請行政復議或提起行政訴訟不應受理。因為投訴舉報人缺乏實體法上的請求權基礎,其僅享有對該投訴舉報事項的知情權。要解決投訴舉報濫訴問題,不能只關注入口,應該更多致力于形成體系化的解釋和整體制度設計。
  監管機關既要看到職業索賠人某些不當行為帶來的影響,依法予以合理規制,也要正確處理一般消費者合法合理的投訴舉報行為,要提供更加方便快捷的便民措施,規制職業索賠人與處理消費者投訴舉報是一個問題的兩個方面,不能有偏頗。在執法過程中,要進一步增強證據意識,規范證據形式和取證程序,如使用現場執法記錄儀,制作筆錄時要求在場人簽字等。同時,要加強行政處理決定的說理性,特別是在自由裁量部分,務必充分說明理由。此外,要充分運用信息化大數據形成整體合力,盡力妥善處理行政復議程序與行政訴訟程序銜接中出現的問題。這對于職業索賠人的身份識別、行為性質認定等,具有事半功倍的積極作用。

□最高人民法院行政庭審判長 于 泓



從四個方面運用好自由裁量權
  重復出現的大量投訴舉報類案件不僅影響著一些行政機關開展正常工作,也是一些企業發展中面臨的痛點。在這種情形下,投訴舉報的積極功能被消極功能所壓制,帶來的負面作用顯而易見,企業不得不在規范經營之外投入更大的精力和成本予以應對。在北京市,復議立案范圍嚴格按照法律規定執行,對于利害關系的把握,與最高人民法院相關案例所闡述的道理基本一致。行政機關接到投訴舉報以后,要遵循法律處理優先的原則,依據相關法律法規判斷是否存在利害關系,然后依照程序性規定處理。如果沒有專門的法律法規規定,要參照正當程序規定依法處理并給予答復,保障當事人的知情權。
  行政機關的自由裁量權不僅體現在罰款幅度上,還包括在法律規定范圍和幅度內,對履行職責的方式、程序和條件作出判斷和適用。在投訴舉報案件處理中,行政機關應從四個方面運用好自由裁量權。一是規范落實具體要求的操作性規定,如自動化短信告知。二是加強對被監管對象的指導。三是在監管過程中運用更多的柔性執法方式。行政機關開展行政調解應當與人民調解組織、行業自律組織和社會中介組織等緊密結合。四是依法細化完善投訴舉報受理制度。

□北京市司法局復議應訴調解指導處處長 龐 雷



綜合施策解決投訴舉報濫訴問題
  在投訴舉報的處理上,適格主體是核心,決定著投訴舉報和后續行政復議訴訟程序的啟動與處理。要想處理好這個問題,既要講法理,也要講事理,講科學,關鍵是平衡好不同利益之間的關系,協調好不同救濟制度的分工,做到綜合施策。
  首先,我們要想清楚,行政執法的主要任務是保護公共和公眾利益,還是保護特定消費者的個體利益?兩者怎么平衡?在行政執法之外,是不是還有更加有效的個體利益保護機制?行政執法的天職是保護前者,通過投訴舉報等各種途徑發現違法線索并依法予以打擊,在保護公共利益的同時,自然實現了個體利益的保護。執法過程中行政機關當然也會幫投訴舉報的個體消費者調解與商家的糾紛,但這些工作屬于調解性質,不能與執法活動相混同,不屬于行政復議、行政訴訟的范圍。如果調解不成,消費者與商家的個體權益之爭應通過民事訴訟來處理。現階段法律規定和司法實踐中都承認消費者有權就執法行為提起行政復議訴訟,但消費者要成為適格主體,必須滿足具有值得法律保護的利益、向行政機關提出過申請、行政機關有這方面的法定職責等要件,既要發揮行政復議訴訟監督依法行政的作用,也要防止個別人濫用投訴舉報和復議訴訟權。
  其次,要正確認識打假人的作用。必須承認,打假人可以幫助行政機關發現違法行為線索,彌補監管資源的不足,對其提供的違法線索,行政機關應當按規定登記、處理,符合條件的還應當給予獎勵。現階段一些人將打假活動作為要挾商家和行政機關借以牟利的手段,假打、惡打,反復大量投訴舉報,然后提起復議訴訟。對這類超出法律范圍的投訴舉報和復議訴訟行為,行政機關、復議機關、人民法院應當嚴格遵循法律規定、行政執法規律,靈活把握適格主體標準,依法予以規制,彰顯法律目的與公共利益。
  最后,一定要把對假打者、惡打者的規制與對違法商家的打擊區分開,做到既讓前者無機可乘,也讓后者承擔必須承擔的責任,切實實現執法目標,維護良好市場秩序,保護廣大消費者的合法權益。

□上海市司法局復議處處長 趙德關



盡快從制度設計上查漏補缺
  一邊是海量的投訴舉報,一邊是辦案力量不足,復議訴訟敗訴納入考評,基層執法機關承受著非常大的壓力。我建議,應正確看待復議訴訟敗訴,對職業投訴人的投訴,根據實際情況依法辦理,既尊重司法,也不能在行政裁量上畏首畏尾。按照投訴舉報內容分類處理,對涉及食品安全的投訴舉報要給予重點關注。只要職業投訴人不存在栽贓陷害等違法行為,即使有知假買假的可能,也不能簡單將其排除在消費者之列。從客觀上講,即便是存在濫用投訴舉報權、復議訴訟權的職業投訴人,也不能否認一些投訴舉報行為確實能夠反映市場中存在的問題。在執法力量不足的情況下,他們的廣撒網行為確實為執法機關提供了一些違法行為線索。
  實踐中,行政機關敗訴的原因之一是執法程序存在漏洞。例如,對投訴舉報的辦理期限延期問題,第一次延期為30個工作日,而對特別復雜的案件二次延期期限并未明確,導致執法機關在二次延期期限上做法不一,司法部門也多會按照正當程序原則解釋二次延期不能比第一次延期時間長。這就導致許多行政處罰案件無法在120日內結案,即便是最終處理結果沒問題,在程序上也屬于違法。對此,我建議行政執法部門盡快從法律制度上查漏補缺,同時加強與法院的溝通,避免同一個地區同案不同判,甚至同一個法院內部同案不同判,保持司法一致。

□深圳市司法局行政復議處副處長 梁志衛



期待形成推動問題解決的合力
  目前,投訴舉報案件呈現出批量性的特點,大多以商家為對象,然后是電商平臺,對生產經營者的投訴舉報很少。值得關注的是,投訴舉報糾錯率近年來居高不下,一些職業打假人對法律依據、程序規定和事實認定已經達到專業化水準。
  政府部門普遍遇到過濫用信息公開權和濫用投訴舉報權的現象,有些部門的情況比市場監管部門有過之而無不及。究其根源,是在規制濫用信息公開權和行政復議訴訟權行為等方面缺乏明確的法律依據。最高人民法院2017年出臺的司法解釋原則性較強,各地在實際適用中理解往往不一致。此外,法院內部的裁判標準雖然對復議實踐有指導意義,但無法作為直接法律依據予以適用。
  行政機關處理投訴舉報的立場是維護良好的市場秩序和營商環境,復議機關更多考慮政府敗訴風險,司法機關的立場則與地區法治水平和審判經驗密切相關。我建議,相關部委從業務工作角度,針對最高人民法院的司法解釋出臺更詳細的操作細則,提供相應判斷依據,設置相對特殊的程序,最終形成推動問題解決的合力,以保障行政部門能夠有精力處理正常的投訴舉報案件。

□浙江省杭州市余杭區司法局副局長 陳國良



主體資格須有實定法依據支撐
  一般情況下,即使法律明確規定行政機關對某個違法行為有查處職責,也不能直接推導出該行政機關有保護特定個體權益的職責,這是兩個層面的問題。法律之所以賦予行政機關查處違法行為的法定職責,其核心就在于行政機關需要對整體的社會公眾利益負責。如果沒有特定實體法的具體規定,受到違法行為侵害的個體,在行政執法過程中只享有反射性利益。按照這個標準,只有在行政機關具有查處該類違法行為的法定職責,同時有實定法明確規定當事人有要求行政機關查處的權利的情況下,當事人才對行政機關的行為具有請求權。
  行政機關本身預算編制人員有限,在特定時間內只能查處有限的違法行為。對于行政機關來說,為了更好地對公眾利益負責,需要能夠掌控執法的議程,保證嚴重的問題得到優先處理。行政機關應當有權決定哪些重要案件應該追究,哪些瑣碎的案件暫緩處理。在這種情況下,行政機關享有啟動調查的裁量權,這種裁量權在大部分國家只受政治約束,一般不受司法審查。司法機關作為另外一個權力分支,不承擔政治責任,也沒有專業能力判斷行政機關應當優先處理哪些案件。
  我建議法院調整在此類案件中過度擴張訴權的立場,回到《行政訴訟法》建立的標準,解決部分職業投訴舉報人濫訴問題。如果實定法明確規定當事人有權要求行政機關處理,而且對行政機關處理結果不服有權復議訴訟,當然享有復議訴訟權。如果具體的實定法沒有作出規定,應該從嚴解釋。如果不作區分,允許部分職業投訴舉報人重復海量復議訴訟,相當于允許個體確定公共執法資源的分配,不符合民主原則。

□中國政法大學法治政府研究院副院長 趙鵬

從利害關系角度嚴格行政復議受理條件
  判斷行政相對人是否具有復議申請權或者訴權,要看具體行政行為是否和相對人有利害關系,是否減損其權益或者增加其義務。對于僅以影響知情權為由主張有權申請行政復議或者提起訴訟的觀點,有待商榷。對政府信息公開行為不服的,行政復議或者行政訴訟不是僅有的、首選的救濟方式。根據《政府信息公開條例》第三十三條的規定,認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的,第一個救濟方式是向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。只有認為“政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的”,才可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
  在當前形勢下,我認為應當從“利害關系”角度嚴格行政復議受理條件。現實中,最主要的困難是對“利害關系”的理解和尺度把握不一,法律法規的規定比較原則化,司法判例所體現出的觀點不盡相同。比如,如果舉報人購買了商品,是不是舉報人與行政機關對舉報的處理行為之間就存在利害關系?不同的司法判例作出了不同的認定,行政機關難以從中總結出統一的規則。我建議基層復議機關要敢于擔當,敢于依法作出不予受理決定,根據更多的司法判例準確理解和把握利害關系認定規則,推動行政機關和司法機關達成共識。同時,建議在法治政府建設指標體系中科學設定敗訴案件的評分標準,保留容錯空間,鼓勵行政機關大膽實踐。

□市場監管總局法規司復議應訴處處長 于寶寬



處理職業舉報投訴要有公共政策考量
  行政復議訴訟主體適格的范圍取決于行政部門所保護利益的范圍。范圍的大小,不僅要考究法律規范的語義,還要進行背后的公共政策考量。
  公共政策考量有兩個維度。第一個維度是利益衡量,把有限的公共資源效益最大化。政府也需要KPI考核,市場監管部門為人民服務不是一句高高懸起的口號,而應該是可以量化。在經濟社會轉型階段,公眾訴求肯定會越來越多,行政部門在這個階段不能被動應對,要主動謀劃,對公共資源進行科學分配和綜合評估。對于一個人一次性投訴一百件、一千件的濫用訴權行為,行政機關可以設置排號制度和異常名錄機制。
  第二個維度是價值判斷。效益最大化原則也不是絕對的、無限的,要分析效益總量下的價值結構。我國經濟正在進行供給側結構性改革,市場監管的公共資源供給也需要結構性改革。市場監管部門應當把更多的資源向處理危害人民群眾人身財產安全行為上傾斜,更加重視“質”而非量。如果簡單看總量、機械套法條,職業投訴舉報倒是提供了大量案源,但是同樣數量的訴求、同樣數額的罰沒款,到底在改善消費環境、促進民生、防范風險等方面發揮了多少作用,才是考量的重點。公共資源有機會成本,同樣的資源用于處理職業舉報投訴,就不能用于為普通消費者維權、查處更嚴重的違法行動,這里存在價值選擇。

□市場監管總局網監司消費環境建設指導處 李希盛



行政復議和司法審查應銜接一致
  職業索賠人提起的海量復議訴訟,不僅困擾著基層執法部門,而且占用了大量復議訴訟資源。從主體資格上進行把握,是依法限制其濫用權利的有效途徑。需要注意的是,行政復議與行政訴訟作為法定救濟渠道,既相互獨立,也相互關聯,具有共通性,如受案范圍、主體資格、保護時效等問題,口徑應當基本一致。實踐中,復議機關和法院的判定往往不一致,特別是關于職業索賠人的主體資格問題。復議機關認為沒有利害關系,以主體不適格為由駁回復議申請,但后期訴訟過程中法院認為有害關系又判決撤銷復議決定,成為復議的一大風險。復議受理范圍和訴訟受理范圍是否一致?對復議申請人主體資格的判斷標準是否相同?利害關系如何把握?這些問題都需要研究解決,使得行政復議和司法審查有效銜接,達成一致。目前地方采取的做法是,如果職業索賠人沒有購買商品或者購買的商品在起訴時已經退貨,法院一般以沒有利害關系判決駁回。

□北京市市場監管局法制處處長 李 朔



探索建立投訴舉報異常名錄
  去年,原上海市工商局牽頭司法、公安、物價等部門出臺了《關于有效應對職業索賠職業舉報行為維護營商環境的指導意見》,同時對基層開展培訓。根據這一文件精神,上海市建立了投訴舉報異常名錄,規定了判斷職業索賠、職業舉報的9個標準,明確區分公益性舉報和私利性舉報,突出分類管理。《意見》的實施取得了一定成效,自去年第四季度以來,上海市職業索賠、職業舉報的增長勢頭得到有效遏制。
  對于濫用復議訴訟權的問題,我建議從加強主體資格審核、嚴格利害關系判斷標準等方面進行規制。如果舉報人確實購買了商品,通常認為存在利害關系,舉報人對處理結果不服可以提出復議訴訟申請。然而,消費者與經營者之間的消費糾紛屬于民事爭議,行政機關對經營者違法行為采取行政措施是為了保護社會公共利益,兩者屬于不同范疇。

□上海市市場監管局消保處處長 劉廣琴



利害關系與因果關系須同等考量
  近年來,深圳市市場監管系統的復議訴訟量很大,類型化趨勢明顯,往往集中在食品標簽、價格、廣告、信息公開等領域,其中公司登記類糾紛與食品舉報獎勵類增長較快。居高不下的復議訴訟與申請人濫訴不無關系,也與投訴舉報數快速增長息息相關。針對這一問題,我們進行深入研究,明確了舉報不予調解原則;對于批量投訴人,要求提交購買商品和收貨的證據,起到一定的遏制作用。
  利害關系是投訴舉報訴權的核心要素。我認為,在判斷申請人與處理結果是否存在利害關系時,不能將理解無限放大,需要具體問題具體分析,確定投訴舉報人的合法權益是否真正受到影響。例如,王某對所購買糖果的質量沒有異議,但認為廣告中含有性別歧視的內容。在這種情況下,就應當分析《廣告法》禁止廣告中含有性別歧視的內容,是出于對公眾利益的保護,還是對單一個體權利的保護。申請人權益確實受損的,還要分析權益受損和違法行為之間是否存在因果關系,如果不存在法律上的因果關系,不應認定其為利害關系人。如果申請人明知權益會受損仍選擇承受損害,事后以此為由占用大量行政資源維護所謂的受損權益,很難說其目的具有正當性。

□深圳市市場稽查局 郭亞麗



遏制投訴舉報濫訴須規范程序
  2015年新《廣告法》和新《食品安全法》施行后,投訴舉報數量成倍增長,其中60%由職業投訴舉報人提出,引發大量行政復議和訴訟,給基層執法帶來巨大工作壓力。2018年,余杭區網絡經濟監管分局參照上海等地的成功經驗實行投訴實名制,與阿里巴巴等電商平臺打通數據應用渠道,實現全市數據共享。同時,加強對舉報要素的審查,舉報事項指向不明或者證據不足的,建議舉報人補正,沒有新證據前不予立案。這一系列措施有效遏制了職業投訴舉報的增長勢頭。
  目前,我分局對舉報和投訴分開處理,加強程序規范,如采取不予立案告知和行政處罰結果告知措施。分局對舉報人進行立案告知的依據是杭州市政府的立案告知程序要求。實際上,立案只是一個過程,立案后是否處罰是一個不確定因素,從政府信息公開的角度考慮,過程性行為不需要公開,市場監管總局的相關程序規定中同樣沒有立案告知方面的內容,客觀上導致了余杭區市場監管部門大量復議案件因為沒有進行立案告知而敗訴。

□浙江省杭州市余杭區市場監管局網絡經濟監管分局局長 何賽飛



呼吁人大常委會重新釋法
  投訴舉報制度的設計初衷不是鼓勵索賠,而是通過給予獎勵彌補損失。雖然一些別有用心的投訴舉報人存在濫訴索賠、敲詐勒索等行為,違背了制度設計的初衷,但不能因此堵塞了正常的投訴舉報通道,而應從制度上作出程序限制,或從修訂相關法律法規的角度予以彌補。
  要想從根本上解決部分職業投訴舉報人濫訴的問題,必須推動全國人大常委會重新釋法,對《消費者權益保護法》第二條中的“生活消費”作出定義。同時,建議最高人民法院就相關典型案件作出司法解釋,在法律適用部分對主體資格進行限定。在此之前,市場監管總局可通過制定規章或規范性文件,設定特殊處理程序,解決基層監管部門在復議實踐中遇到的問題。
  如果有人以投訴舉報之名行敲詐勒索之實,生產者或者經營者完全可以向公安部門報案。不過,對于哪些情形屬于敲詐勒索,需要區分情況謹慎界定,避免適得其反。

□中國政法大學比較法研究院院長 解志勇



回歸公法保護層面考查主體資格
  最高人民法院案例77號以及相關司法解釋明確提出,對舉報答復處理行為不服的,可以提起訴訟。實踐中,行政機關接到投訴后要開展很多工作,包括決定是否受理、是否立案、是否調解、處罰。行政答復處理行為在行政行為的形態上具有多元性,投訴人民事權益受到第三人侵害,并不一定表明也受到行政行為侵害。如果舉報人不是消費者,舉報后沒有得到答復,是否意味著其受獎勵的權利受到侵害?我認為不能直接畫等號,因為權益受侵害的可能性不成立。
  到底應該依據什么樣的標準來認定主體資格?最高人民法院2017年169號裁定中提到了主觀公權利的概念。據此,應該回歸到公法保護規范的層面上,考查投訴舉報人的權利是否應當受到保護。具體而言,認定職業投訴舉報人的主體資格有三個標準。一是存在法律上的利害關系,該利害關系不能無限擴大。尋求公法保護的起訴人必須為公法規范所涉及,比如請求保護消費者權益的當事人必須是消費者。二是權利有受到侵害的可能性。舉報違法行為獲得獎勵的權益,只有在行政處罰行為作出之后,或者是違法行為被查處之后,相應主體才能享有。三是權利保護有必要性。這需要考慮行政救濟與民事救濟的分工。

□中國社會科學院大學理論法與公法教研室主任 伏創宇

(責任編輯:)

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