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長三角區域一體化發展與公平競爭審查制度

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發布時間:2019-05-14 08:35 來源:
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  實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一,是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。長江三角洲肩負創新引領、優化發展以及建立更加有效的區域協調發展新機制的歷史重任。作為世界第六大城市群,長三角地區是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一,是“一帶一路”和長江經濟帶的重要交匯點,有條件率先實現創新驅動、轉型升級。特別是在2018年11月5日首屆中國國際進口博覽會開幕式上,習近平同志發表主旨演講時指出,為了更好發揮上海等地在對外開放中的重要作用,決定將支持長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略,著力落實新發展理念,構建現代化經濟體系,推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放。這必將對長三角區域一體化發展起到巨大的推動作用。

實施長三角區域一體化發展面臨現實挑戰
  雖然長三角是我國區域一體化起步最早、基礎最好、程度最高的地區,實施長三角區域一體化發展這一國家戰略有著良好的基礎,但是仍然面臨許多現實的挑戰,除了基礎設施一體化建設和產業發展布局等有形難關需要攻克外,更有行政區劃和體制機制等方面的無形障礙需要拆除。這需要采取全方位的政策措施去推進,一方面要充分發揮市場對資源配置的決定性作用,另一方面需要政府發揮組織、協調和推動的積極作用,兩者不可偏廢。同時,需要相應的法律制度作為保障,現在已經有了良好的開端。2018年11月下旬以來,上海、江蘇、浙江、安徽三省一市的人大常委會會議相繼表決通過各自省份的《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》,將凝心聚力支持和保障長三角區域一體化發展作為重點工作。今后,上海、江蘇、浙江、安徽三省一市將建立起互信機制,共同推進長三角一體化。三省一市的人大常委會將實現立法對接,使得長三角一體化有了法律的保障,三省一市將實現規劃和法規的對接、市場統一及民生共享。
  在相關的法律制度方面,我國近年來越來越重視的競爭政策可以起到兼顧這兩者的獨特作用,充分助推長三角區域一體化發展國家戰略的實現。2018年11月18日《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中規定的五項基本原則之一就是“堅持區別對待與公平競爭相結合”,要求進一步細化區域政策尺度,針對不同地區實際制定差別化政策,同時更加注重區域一體化發展,維護全國統一市場的公平競爭,防止出現制造政策洼地、地方保護主義等問題。后者正是競爭政策需要著力解決的,特別是作為競爭政策主要實施路徑之一的公平競爭審查制度直接關注和極力防止的情況。

實施公平競爭審查制度具有多方面積極意義
  公平競爭審查一般是指競爭主管機構或其他相關機構通過分析、評價擬定的或者現行的政策措施可能或者已經產生的競爭影響,用以糾正排除、限制競爭的政策措施或者提出對競爭限制最小的替代方案的行為。從公平競爭審查針對的對象來看,其調整的是政府出臺妨礙公平競爭的政策措施這類行為,具體就是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(統稱政策制定機關)制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施。
  公平競爭審查制度已經被越來越多的國家采用,并被證明是約束政府權力不當行使,維護市場公平競爭的有力措施,為市場在資源配置中起決定性作用提供了必要的制度保障。隨著改革的深化和法治的完善,我國政府權力的行使越來越多地受到制約,但是目前在經濟活動中仍然存在地方保護、行業壁壘、違法給予優惠政策等不符合形成全國統一市場和公平競爭要求的現象。雖然保證公平競爭和維護市場秩序要靠政府,但是政府的有形之手應當保障各類市場主體公平地受到法律保護,而不應介入到市場競爭環節中設置各種壁壘,妨礙市場公平競爭。
  在我國,實施公平競爭審查制度具有多方面積極意義。作為對政府排除、限制競爭行為進行的預防性審查(事前防范),公平競爭審查制度與反壟斷法中禁止濫用行政權力排除、限制競爭的行政性壟斷規制制度(事后查處)共同構成對政府行政權力妨礙市場競爭的有效約束,是具有鮮明中國特色的推行競爭政策的重要手段和工具,是我國確立競爭政策基礎性地位的關鍵一步,對于維護市場競爭環境、推進我國經濟轉型和深化市場體制改革具有里程碑意義。就目前社會各方普遍關注的優化營商環境、促進民營經濟發展和區域一體化發展等熱點問題來說,公平競爭審查制度都在其中發揮著非常重要作用。

長三角地區公平競爭審查工作需進一步做實做細
  在實施長三角區域一體化發展國家戰略中的一項重要任務就是要打破地方行政壁壘,破除統一市場建設中的各種藩籬,而目前我國正在推進的公平競爭審查制度就是一個現成的政策工具。《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》在規定“健全市場一體化發展機制”時強調要促進城鄉區域間要素自由流動,其中要求實施全國統一的市場準入負面清單制度,消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制。深入實施公平競爭審查制度,消除區域市場壁壘,打破行政性壟斷,清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法,進一步優化營商環境,激發市場活力。
  作為競爭政策實現的一條重要路徑和制度保障,公平競爭審查工作在我國已經起步并發展較快。2016年6月14日,國務院出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》,這標志著我國公平競爭審查制度的落地。2017年10月23日,經國務院同意,國家發展改革委、財政部、商務部、原國家工商總局、國務院法制辦聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》,讓公平競爭審查工作有了更具操作性的規則。近三年來,公平競爭審查工作在我國從上到下逐步開展起來,并且取得了初步成效,開始從源頭上防止濫用行政權力排除、限制競爭。長三角地區有效落實這項制度既是國家政策的明確要求,也是進一步推進區域一體化的重要契機,以保障公平競爭的市場環境。
  當前,我國實施公平競爭審查制度面臨著很多的困難和挑戰,其中包括公平競爭審查實施機制的薄弱性和工作的不平衡性所帶來的問題。公平競爭審查針對的是政府出臺妨礙公平競爭的政策措施的行為,這在很多時候會與地方和行業的發展思路相抵觸,必然會遇到各種阻力,而實行以自我審查為主的方式又進一步弱化了審查的效果。同時,我國地域遼闊、行業眾多,各地區、各部門的實際情況差異比較大,對此項工作的重視程度也不會完全一致,并且會存在開展公平競爭審查工作比較積極的地方和部門反而在利益上吃虧的情況(尤其是在打破市場進入壁壘、開放市場方面),會反過來對這項工作產生反向激勵的不利影響。在長三角地區,三省一市雖然總體發展水平較高,經濟聯系越來越密切,但是相互之間仍然存在不平衡的問題,甚至一個省內也有較大的差異。為此,地區之間加強公平競爭審查的協調就顯得非常重要,它可以防止政策洼地和地方保護主義阻礙區域一體化的發展。
  可喜的是,長三角地區三省一市已經注意到這方面的問題,并進行了初步嘗試。2019年1月,三省一市簽訂了《長三角地區市場體系一體化建設合作備忘錄》,在這個框架下,三省一市市場監管局在總結以往合作經驗的基礎上,經充分溝通協商提出了聯手打造“營商環境聯建、重點領域聯管、監管執法聯動,市場信息互通、標準體系互認、市場發展互融,逐步實現統一市場規則、統一信用治理、統一市場監管”的“三聯三互三統一”工程的工作方案,并按照“聚焦重點、共商共建、年度完成”的原則和要求,梳理出2019年9個重點合作事項,落實了各事項牽頭負責推進的省市局和業務處室,共同推動長三角地區市場體系一體化建設。2019年4月,在上海市召開的長三角地區市場體系一體化建設市場監管聯席會議上,審議了《長三角地區市場體系一體化建設2019年重點合作事項總體安排》,討論并明確了首批啟動的9個協作項目的具體工作方案。滬蘇浙皖聯手,將推進長三角地區市場監管一體化落到了實處。
  公平競爭審查工作雖然不單是市場監管部門的事,但是職責包括競爭執法和公平競爭審查在內的市場監管部門無疑是這項工作的直接參與者和主要推動者,長三角地區公平競爭審查工作的協調和完善也主要由三省一市市場監管部門來推進。期待在將來的合作中明確將公平競爭審查工作作為一項單獨的內容,并將其做實做細。例如共同委托第三方開展評估以便實現審查標準的一致性等,從而保障和推進長三角一體化發展國家戰略的不斷推進。

□上海交通大學特聘教授、競爭法律與政策研究中心主任 王先林

(責任編輯:系統管理員)

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